五个民间版“慈善法”亮相 专家称官方版或明年出台
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清华北大专家为中国慈善立法建言

慈善法出台渐行渐近。出台之前,民间不仅参与呼吁,还参与到“法”的制定中来。专家称,官方版本的《慈善法》或于明年出台。

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来源:新华网 2014-12-15 戴盈

2014年12月21日,在中国灵山公益慈善促进会组织召开的“慈善法民间版本研讨会”上,北大清华版、北师大中国公益研究院版、上海交通大学第三部门研究中心版、社科院法学所社会法室版、中山大学公益研究院版五个民间版本的慈善法首次对外公布,各版本在“名称”、“慈善组织”等九大方面立法各有不同。

《慈善法》是一个为社会、为慈善服务的法律,因此必须倾听民间的声音,吸纳社会的意见,参考专业的建议

  清华大学NGO研究所与北京大学非营利组织法研究中心14日联合发布慈善立法专家建议稿。

立法争议

12月14日,清华大学NGO研究所、北京大学非营利组织法研究中心联合发布慈善法专家建议稿,这是首部慈善立法专家建议稿公布。这份历时近8个月而成的建议稿,从慈善组织定义、慈善募捐、慈善信托、慈善服务等多方面提出200多条详细建议,几乎覆盖慈善事业在中国开展时可能遇到的所有问题。笔者从相关业界学者了解到,随后还将会有五六个民间版本的慈善法建议稿陆续颁布。

  这份酝酿历时近一年的专家建议稿共200多条法条,分为14章,分别是:总则、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善组织财产的管理使用、慈善信托、慈善服务、慈善志愿服务、境外慈善组织的分支机构、非法人慈善组织、促进措施、监督管理、法律责任、附则。

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从2005年民政部提出慈善法立法建议开始,到2013年被列入全国人大常委会立法规划第一类项目,《慈善法》已在漫长的立法道路上踯躅近10年。直到现在,无论是官员、学界还是业界,都不能给出《慈善法》出台的明确时间表,而且外界也无法获知其进展和基本框架,这带来了各种猜测,引发了一些焦虑。

  自2005年,慈善立法被民政部提出,到2013年被列入全国人大常委会立法规划第一类项目,中国慈善环境已发生深刻改变。清华大学NGO研究所所长王名说,让他最感动的是,在慈善立法过程中,包括全国人大内务司法委员会、民政部在内的相关部门,都秉持了开门立法的开放态度。

“慈善法”用什么名

最近10年来,中国的公益慈善事业发展迅猛,取得了巨大的成就,但同时因为法律的滞后,也带来诸多发展桎梏。众人翘首以盼有一部《慈善法》,就是希望能更好地促进慈善事业发展。

  北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍告诉记者,建议稿关于慈善组织财产管理占了重要比例。实际上,这几年社会舆论对慈善行业的批评都与财产方面相关。而建立财产规则,包括来源、增值保值问题、经营性活动的边界、关联交易等,都对规范行业具有重要意义。

北大清华版为“中华人民共和国慈善法”,北师大版为“中国慈善事业法专家建议稿”,上海交大版为“中华人民共和国慈善公益法”,社科院版本与北大清华版相同,中山大学版为“中华人民共和国慈善事业促进法”。

从现在民间的意见看来,慈善法要真正发挥作用、振奋慈善事业,需要建立在两个重要前提下。首先,法律制定者必须要意识到,当今社会发展迅速,一部法律必须拥有足够的前瞻性,不能一出生就落后于形势的发展,甚至因此遏制慈善事业的发展。至少要在未来二三十年内,它都要能给慈善事业提供最牢固的法制保障。

  参与起草的北京师范大学法学院教授刘培峰认为,建议稿中非法人慈善组织单独成章是为了保证慈善领域多样化,特别是为有登记障碍、在现实中大量存在的草根组织提供合法的生存空间。

五个版本均提到了“慈善”,但提法是“慈善法”、“慈善事业法”、“慈善事业促进法”、“慈善公益法”。

其次,将要出台的《慈善法》,其基本立场到底是限制还是促进、是紧缩约束还是开放包容、是忧心提防还是充分信任慈善事业的发展,从官方到学者再到民间要形成一个基本共识。在我们看来,慈善立法的最根本出发点,是要激发全社会更多的善行,激发社会向善的蓬勃活力,让慈善事业更好地发展。无此共识,慈善事业难言有未来。

  此版建议稿有若干突破:

北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍表示,尽管名称方面有不同,但五个版本都定位为“慈善基本法”,也就是想要厘清慈善领域的一些基本问题。

之所以有这种提示或者说是担心,是因为有一些前车之鉴。前不久,广州市民政局官网公布《广州市取缔非法社会组织工作细则》,其中一些条款引起了很大争议。比如,该意见稿第三条第一款规定:擅自开展社会组织筹备活动的属于非法社会组织。这一条款存在着严重的模糊性与逻辑混乱,正如业界人士指出的,不开展筹备活动,社会组织如何组建形成?社会组织没有筹备过程,连身份都没有,如何有向相关部门报备登记的权利呢?另外,“非法”与“擅自”等表述模糊不清,缺少法规法条应该具备的严谨性、严密性,很可能为社会组织发展埋下一个极为危险的暗雷。

  首先是谁来募捐。建议稿认为只要一个慈善组织通过公益性检测、针对不特定社会公众为受益人群,都有向公众募捐的资格。

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还好,在随后举行的“在规范与激活之间:社会治理创新论坛”上,广州市民政局宣传法规处副处长李锐给予了诚恳的回应。李锐说,他们是鉴于社会上一些组织并没有合法身份却打着组织的名义从事非法活动的情况,制定的相关条款,本意是想净化社会组织的大环境。最终,在业界与学者指出问题之后,李锐当场表示,最具争议的第三条第一款将考虑予以废除。可以说,这是官民理性沟通互动的一个典型案例。

  其次,信息公开要有底线。与正在筹备的其他专家建议版不同,清华北大版并未把信息公开的规定单独成章。

慈善领域谁来管理

尽管如此,这种情况也应在慈善立法过程中引以为鉴。或许,一些条款本是好心,却因不周到与不严谨,事实上成了限制社会组织或慈善事业发展的紧箍。所以,在慈善立法的过程中,必须形成官方与民间的良性互动,改变传统的官方主导的法律制定过程,做到开门立法。毕竟,《慈善法》是一个彻彻底底为社会、为慈善服务的法,因此就必须倾听民间的声音,吸纳专业的建议,使之成为一部真正能让善与爱自由绽放、保障公益慈善事业茁壮成长、促进中国社会焕发生机活力的法律。

  第三,提出境外慈善组织分支机构在华设立与管理问题。专家认为,中国正以大国开放的姿态活跃于世界舞台,无论是中国慈善走出去,还是境外慈善走进来都需要有相关的规范。

五个版本都建议设立统一的管理体制,但是在具体由哪个部门承担这一工作的观点上有所分歧。其中四个版本都认为授权给民政部门管理,但要整合现有业务,不要分散在民政部内不同部门。

上海交大版本独创性地提出了国家慈善委员会以及地方慈善委员会的概念。也就是说,相当于隶属于国务院,在证监会、银监会等之外,专门设置一个慈监会。

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慈善活动怎么界定

北大清华版本所列的“慈善”,包括传统慈善、科教文卫体等公益领域,也包括社会福利,其中还罗列了促进城乡社区服务与发展,生态与环境保护方面的慈善,以及依法发展和促进社会事业发展的其它慈善活动。

北师大版本与北大清华版类似,这两个版本的特点在于力图把公益慈善变成同一个概念,而且体现中国传统慈善向现代公益的一个发展过程。

上海交大版本对慈善和公益做了不同的界定,专家们认为,慈善是自然人、法人或者其它组织自愿,不以盈利为目的以捐赠财产或者提供有偿服务等方式,解决了人们生活困难的服务;其中还加了“有偿服务”,因为该版本将社会企业也算进慈善领域。公益是指自然人、法人或者其它组织对生活困难人们提供帮助基础上,提升生活质量,促进人、自然和社会全面和谐发展,促进公共利益的活动。在此版本中,慈善和公益是两个层面,慈善是帮困济困,公益是慈善基础上的升华。

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